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Libia Esperanza Cuervo Páez2
Identificar técnicamente y cuantificar económicamente el daño ambiental, derivado de las acciones antrópicas realizadas en un determinado período de tiempo, es un propósito permanente para las entidades fiscalizadoras del mundo entero en torno a concientizar la importancia del patrimonio natural, máxime si se tiene presente, por un lado, el contraste entre desarrollo económico y sostenibilidad ambiental, que desde el Informe Brundtland del año 1987 impulsó el concepto de “desarrollo sostenible”, el cual sigue vigente y actual con la Agenda 2030, y por otro lado, que la salud y bienestar de los seres vivos dependen del estado de conservación de la naturaleza.
En la búsqueda de identificar los mejores mecanismos para materializar dicho propósito, la Contraloría de Bogotá, en el año 2020, realizó un ejercicio piloto de aplicación de una metodología que, con el uso de indicadores biofísicos, permitió identificar un daño ambiental, derivado de los vertimientos de aguas residuales domésticas e industriales realizados por la ciudad en el río Bogotá, el cual se evidenció, tanto con la degradación del estado de conservación de los ecosistemas, como con la afectación de las condiciones sociales y económicas presentes en la zona de influencia directa de las cuencas media y baja del río en comento. (Contraloría de Bogotá D.C., 2020).
En efecto, en el período comprendido entre 1991 y 2019, se identificó un daño ambiental que, al valorar el estado de conservación dentro de una escala de 1 a 10, este pasó de un valor de 5 a 3.5, evidenciándose un deterioro, representado en la pérdida de 1.5 puntos, cuya restauración de emprenderse desde hoy, abarcará un horizonte de 12 años y tendrá un costo de 10.5 billones de pesos.
Palabras clave: daño, patrimonio, indicadores, vertimientos, degradación, conservación, ecosistemas
Technically identifying and economically quantifying the environmental damage, derived from the anthropic actions carried out in a certain period of time, is a permanent goal of the inspection entities in the entire world aiming to raise awareness for the importance of the natural heritage, especially if it is taken into account: 1. the contrast between economic development and environmental sustainability that, since the Brundtland Report of 1987, promoted the concept of “sustainable development” which is still valid on the 2030 Agenda; and 2. the health and welfare of living beings depend on the state of conservation of nature.
In the search to identify the best mechanisms to materialize this purpose, the Contraloría de Bogotá (The Office of the Bogotá City Comptroller) carried out in 2020 a pilot exercise to apply a methodology that, with the use of biophysical indicators, allowed the identification of environmental damage derived from domestic and industrial wastewater discharged in the Bogotá River by the city. The exercise revealed both the degradation of the state of conservation of the ecosystems and the affectation of the social and economic conditions present in the area of direct influence of the middle and low basins of the mentioned river.
Indeed, during the period between 1991 and 2019, the environmental damage identified, measured on a scale of 1 to 10, went from a value of 5 to 3.5 evidencing a loss of 1.5 points. If undertaken today, its restoration will cover a scope of 12 years and will cost $10.5 billion COP.
Keywords: damage, heritage, indicators, wastewater discharges, degradation, conservation, ecosystems.
El presente artículo busca socializar los resultados del ejercicio piloto de aplicación metodológica para la determinación técnica del daño ambiental, y la evaluación económica-prospectiva del proceso de restauración del estado de conservación de las cuencas media y baja del río Bogotá, el cual fue realizado por un grupo de quince funcionarios adscritos a los tres procesos misionales de la Contraloría de Bogotá.
Teniendo en cuenta que el río Bogotá, recibe una carga contaminante, a través de las aguas residuales industriales y domésticas producidas por la ciudad, superior al 80%; que se han invertido, por la ciudad de Bogotá y la región, cuantiosas sumas de recursos económicos para su saneamiento; y que la Contraloría de Bogotá ha desarrollado un seguimiento periódico de las actividades e inversiones ejecutadas para la descontaminación del río, sin que se vislumbren resultados positivos en el estado de conservación; se decidió evaluar las cuencas media y baja del afluente del río Magdalena, que también resulta afectado por los desechos líquidos que le llegan con la desembocadura del río Bogotá.
El objetivo del ejercicio giró alrededor de establecer si la aplicación de la metodología de evaluación técnica y económica del daño ambiental se podía adaptar como herramienta para el ejercicio del control fiscal ambiental.
Para el desarrollo del ejercicio se conformaron subgrupos de funcionarios de varias disciplinas, con el fin de evaluar cada uno de los componentes del patrimonio natural y las actividades sociales y económicas identificadas en la zona escogida. Se identificaron necesidades y fuentes de información del área, en los niveles gubernamentales, académicos, y de investigación.
Igualmente, se realizaron encuentros de todo el equipo de investigación para retroalimentación de avances y resultados obtenidos, e identificación de sinergias existentes entre el aspecto ambiental escogido y el estado de conservación de los elementos naturales del ecosistema presente en el área. Estas actividades conllevaron a concluir que se produjo un cambio desfavorable en el estado de los elementos que componen el patrimonio natural, el cual afectó, a su vez, el desarrollo de las actividades sociales y económicas presentes en dicha zona, en el periodo comprendido entre 1991 y 2019. La restauración, en caso de emprenderse en el año 2020, requeriría de un período de doce años y de una suma de $10.5 billones de pesos, estimada con cifras del 2020.
Esta experiencia se constituye en una contribución al ejercicio del control fiscal ambiental, y a la aplicación de los principios de desarrollo sostenible y de valoración de costos ambientales del ejercicio del control fiscal en Colombia.
La evaluación se desarrolló de manera integrada, teniendo en cuenta la compilación, análisis y valoración de información legal, técnica, social y económica, disponible en las instancias gubernamentales y de investigación, del nivel nacional, territorial y distrital.
En el marco normativo, se efectuó la revisión tanto de las normas que propendían por la regulación, uso, manejo, protección, saneamiento, entre otros, del río Bogotá, como de los documentos orientadores de política pública desarrollados por las diferentes instancias y niveles consultados.
Se construyó el marco conceptual soporte del estudio, que integró los aspectos del método de investigación que se emplearía y la metodología escogida, tanto para la determinación de la variación el estado de conservación físico, químico y biótico de los ecosistemas, como para la evaluación económica de los daños ambientales. Lo anterior en el marco normativo que rige el ejercicio del control fiscal ambiental colombiano (Contraloría de Bogotá D.C, 2020).
Posteriormente, se seleccionó la cuenca media y baja del río Bogotá como el área sobre la cual se aplicaría la metodología seleccionada, y se realizó el diagnóstico y la caracterización natural, social y económica de esta. (Contraloría de Bogotá D.C, 2020).
En lo técnico se compilaron los documentos, informes y publicaciones, relacionados con la ordenación y manejo de la cuenca hidrográfica del río Bogotá, realizados por diferentes entidades, institutos, universidades y organizaciones que, previamente y durante el período de estudio, habían abordado científica, técnica y académicamente investigaciones en torno a la caracterización de los diferentes aspectos relacionados con la calidad y estado físico, químico y biótico del río y de los ecosistemas presentes en el área de influencia directa de las cuencas media y baja del río.
Con el uso de indicadores biofísicos3, se identificaron los valores cuantitativos que referían las características físicas, químicas y bióticas de los insumos naturales, servicios ambientales, actividades sociales y económicas presentes en al área de estudio, para los años inicial y final del periodo analizado, y se procedió a determinar la diferencia en el estado de conservación —identificado, para este caso, como deterioro—, de los ecosistemas presentes en el área geográfica escogida para el análisis.
Por último, se estimaron los costos de restauración, los de compensación social y los institucionales, teniendo como orientación los costos aplicados en proyectos ejecutados en áreas con características similares, que serían necesarios para llevar el área en estudio nuevamente a las características de su estado de conservación del año inicial del período evaluado.
En las últimas dos décadas había desarrollado evaluaciones de los diferentes componentes del Programa de Saneamiento río Bogotá, con énfasis en la contaminación hídrica derivada de los vertimientos de aguas residuales domésticas e industriales generadas por la ciudad de Bogotá en su cuenca media, por tanto poseía suficiente ilustración, conocimiento, experiencia y soporte técnico y fiscal, sobre el tema. (Contraloría de Bogotá, 2020)
“La cuenca del río Bogotá, concentra el 26% de la producción agropecuaria y el 32% del PIB nacional. En su recorrido, atraviesa 47 municipios entre los que se cuenta la capital del país. (Contraloría de Bogotá, D.C., 2020). Véase Figura 1.
La cuenca media, con una longitud de 90 kilómetros, comprende desde la desembocadura del Sisga hasta el Salto de Tequendama, y la cuenca baja, con 120 kilómetros de longitud, abarca desde el Salto del Tequendama hasta su desembocadura en el río Magdalena. (Contraloría de Bogotá).
Identificar la conexidad entre el aspecto ambiental estudiado y los cambios biofísicos, sociales y económicos identificados. Soportar la evaluación económica del daño ambiental y sus efectos socio-económicos.
✓ En el marco del control fiscal
Construir una base sólida para la aplicación de los principios de la vigilancia y el control fiscal de desarrollo sostenible y valoración de costos ambientales.
Soportar técnica, económica y legalmente la configuración de hallazgos fiscales en evaluaciones del patrimonio natural y garantizar potencialmente la apertura de procesos de responsabilidad fiscal por daño ambiental.
✓ En el marco ambiental y social
Elevar la conciencia social individual y colectiva sobre la importancia del cuidado del patrimonio natural de la ciudad de Bogotá, y del control social en los proyectos de inversión programados y en ejecución, con el fin de proteger, restaurar, recuperar y proteger el patrimonio natural que provee de bienes y servicios ambientales para el bienestar de la ciudadanía.
Se evidencia un cambio desfavorable del estado de conservación de los ecosistemas presentes en el área de estudio, establecido por la diferencia entre las condiciones iniciales (contorno azul) y finales (contorno verde), y que representa la magnitud del daño ambiental causado por los vertimientos de la capital colombiana al río Bogotá para cada elemento natural considerado. (Contraloría de Bogotá D.C., 2020). Véase Figura 2.
Con el uso de la información técnica recopilada que da cuenta del estado de conservación de los ecosistemas del área de influencia directa de las cuencas media y baja del río Bogotá, para el período comprendido entre los años 1991 y 2019, se identificó que se materializó una alteración desfavorable derivada de los vertimientos de aguas residuales generadas por la ciudad.
Lo dicho se sustenta, entre otras, con las siguientes situaciones encontradas:
Deterioro de las condiciones físicas, químicas y biológicas que afectaron el estado de conservación y sostenibilidad de los recursos naturales: agua, suelo, flora y fauna.
Disminución, pérdida, alteración y transformación de la biodiversidad.
Modificaciones en el uso del suelo y de las actividades socioeconómicas.
Degradación de los ecosistemas presentes en el área.
Tales situaciones en conjunto, al tenor del artículo 42 Literal (c) de la Ley 99 de 1993, permiten concluir que, en el período 2006 y 2019, con dicha afectación desfavorable se alteró “...el normal funcionamiento de los ecosistemas (...) presentes en las cuencas media y baja del río Bogotá, lo que significa que en ese período se produjo un daño ambiental...” (Contraloría de Bogotá D.C., 2020).
Mediante la Metodología para la evaluación económica de daños ambientales se identificó, técnicamente, que los vertimientos de aguas residuales industriales y domésticas que se realizan en el río Bogotá, a través de los principales afluentes: río Salitre o Juan Amarillo, río Fucha y río Tunjuelo, y de la infraestructura de saneamiento, provocaron, entre 1991 y 2019, un daño ambiental que involucra las cuencas media y baja del mencionado río.
En el área de influencia directa de las cuencas media y baja del río Bogotá, D.C. se identificaron los siguientes daños:
-Daño biofísico, expreso en el deterioro de la calidad de agua y disminución y pérdida de especies de flora, cobertura de bosque, cambios fisicoquímicos del suelo, disminución y desplazamiento de especies de fauna.
-Daño social, evidenciado con las afectaciones a la sociedad, materializadas en la pérdida de beneficios ambientales derivados de los recursos naturales presentes en la zona de influencia directa.
-Daño económico sectorial, representado en:
✓ Sector industrial: gastos en medidas de mantenimiento y corrección de daños en operación de la infraestructura física de la represa el Muña, conformada con aguas contaminadas del río Bogotá.
✓ Sector agropecuario: limitaciones de uso del suelo para actividades agrícolas y pecuarias por alteraciones físico químicas derivadas del riego, y restricciones de uso del agua como insumo para bebedero de ganado.
Se identificó una sinergia entre el deterioro de la calidad del recurso hídrico y el deterioro de la biodiversidad compuesta por los recursos naturales flora (incluido bosque), fauna y suelo.
No se cuenta con un censo de morbilidad y mortalidad que permita establecer un nexo causal entre las enfermedades hídricas y la contaminación por vertimientos de aguas residuales del río Bogotá. Por lo dicho, no se presenta la información económica respecto de los costos de la atención médica para el tratamiento de enfermedades producto de la contaminación del río, razón por la cual, en el ejercicio se incluyó el valor del diseño del estudio epidemiológico causa-efecto para la cuenca media y baja del río, el cual permitirá la toma de decisiones al respecto.
Adicionalmente, en este componente se encontró que, producto de las aguas contaminadas del río Bogotá, el operador del embalse del Muña ha realizado inversiones en medidas de manejo ambiental, tanto en prevención (seguimiento a poblaciones de dípteros de importancia médica y reducción del impacto de olores ofensivos), como en control de plagas (malezas acuáticas, monitoreo de zancudos y análisis H2S). Tales medidas se proyectan, en este informe, como un costo relativo al daño económico social, asociado al objetivo de minimizar los efectos perjudiciales para la salud, ocasionados a la población aledaña y circulante en el área de influencia.
Con relación al componente económico, se identificaron dos sectores que se ven afectados por la contaminación producto de los vertimientos al río Bogotá: el primero, el sector industrial, y el segundo, el agropecuario.
En cuanto al sector industrial, al generar energía con aguas contaminadas, los equipos y plantas son sometidos al impacto de metales pesados, ácidos sulfhídricos, grasas, solventes, entre otros, que causan mayor rapidez en su deterioro, acortando su vida útil e incrementando los costos de mantenimiento y de operación. En el caso del río Bogotá, fueron comparados los costos de operar el sistema de producción con aguas contaminadas y con aguas no contaminadas, lo que arrojó, como resultado, sobrecostos en esta actividad.
En el sector agropecuario, se identificaron dos actividades relacionadas con las limitaciones de uso que presenta el recurso hídrico en este renglón de la economía. La primera, se refiere a los ingresos que dejará de percibir la CAR, al no poder entregar en concesión las aguas del río Bogotá a los agricultores y ganaderos, para su utilización y aprovechamiento, a causa de la grave contaminación producida por los vertimientos que son aportados por la ciudad de Bogotá, lo que incide en una menor inversión ambiental en la región.
La segunda, corresponde a los ingresos que dejarían de percibir los agricultores, al no poder utilizar el agua del río en la actividad agropecuaria por la contaminación de este recurso, llevándolos a buscar otras fuentes de abastecimiento, como agua subterránea o compra de agua en bloque, para poder realizar el riego, incurriendo en costos adicionales que afectan la producción, la economía local y regional. De otro lado, con posibles incidencias de tipo legal y ambiental.
Los costos totales para restaurar el daño ambiental, proceso estimado entre los años 2020 y 2032, en los componentes biofísico, social y económico, ascienden a 10.535.648,27 millones de pesos, monto estimado y expresado en precios de 2020, una vez descontado el flujo de valores constantes a una tasa de interés del 9,47% efectivo anual.
El componente de mayor peso dentro de los costos totales es el de restauración, con 9.075.367,10 millones de pesos, que equivale al 86,14% de los costos totales. De dicha cifra, la correspondiente a la restauración del recurso hídrico, que asciende a 8.959.987,68 millones de pesos, representa el 98,73%, teniendo el mayor peso, aquellos recursos destinados para la construcción de las PTAR Canoas y Salitre.
Los costos del componente social son de 1.454.501,84 millones de pesos. Aquí, hay que resaltar que la pérdida de beneficios debido a la disminución de materias primas implicará una inversión de recursos que ascienden a 1.435.447,79 millones de pesos.
Adicionalmente, se deben tener en cuenta los costos de gestión, por valor de 5.779,33 millones de pesos, lo cual corresponde, en su orden, a la elaboración de un modelo hidrogeológico, al proyecto de “Producción Más Limpia –PML-” en las curtiembres de la localidad de Tunjuelito en Bogotá, y al proyecto piloto para el desarrollo de un Modelo de Gestión Integral del Agua en la Región Hídrica de Bogotá-Cundinamarca -GIRH-. 4
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1 El presente artículo de investigación es el resultado de un proyecto piloto de investigación donde participaron los tres procesos misionales de la Contraloría de Bogotá D.C. y fue presentado en el Congreso Internacional “Control Fiscal y las nuevas realidades, realizado por la Auditoría General de la República y la Universidad Santo Tomás” en el 2021.
2 Especialista en Derecho
Ambiental de la Universidad del Rosario. Especialista en Gestión Pública
de la UNAD. Geóloga de la Universidad Nacional de Colombia. Auditora,
Analista y Evaluadora de Política Pública en la Contraloría de Bogotá. Con
24 años de experiencia en control fiscal, con énfasis en temas
ambientales. Link CvLAC – RG:
https://scienti.miciencias.gov.co/cvlac/visualizador/generarCurriculoCv.do?cod_rh=0002003299; Link ORCID:
https://orcid.org/0000-0003-2542-5753; lcuervo@contraloriabogota.gov-co; libiacuervo@gmail.com
Se ha
desempeñado, en el nivel de encargos como Directora, Subdirectora en la
Contraloría de Bogotá y en comisión en la Unidad Administrativa Especial
de Servicios Públicos; Gerente, y líder de auditorías en temas ambientales
en la Contraloría de Bogotá y de la Auditoria Coordinada de Desempeño para
la evaluación de la implementación y avance del ODS 5 el Distrito Capital,
en el marco de la OLACEFS.
3 Cobertura de bosque, Calidad del Agua, Caudal medio anual, Calidad de suelos, Cantidad de especies florísticas, Composición faunística.
4 Contraloría de Bogotá D.C. Informe Estructural: Aplicación de la Metodología de Evaluación Económica del Daño Ambiental en el Caso de la Cuenca Media del Río Bogotá, como Herramienta del ejercicio del Control Fiscal de la Contraloría de Bogotá D.C. Plan Anual de estudios. PAE 2020. Dirección de estudios de Economía y Política Pública. Bogotá, D.C., Septiembre de 2020.