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Manfred Grautoff1
ORCID: https://orcid.org/0000-0002-7414-7617 Asesor
de Seguridad Nacional
Este documento analiza la relación que tienen el Índice de Pobreza Multidimensional, la Captura del Estado y la participación electoral con las diferentes modalidades de contratación pública. El primer hallazgo fue que la pobreza tiene una correlación negativa con las modalidades de contratación estudiadas. El segundo hallazgo fue que la presencia de actores armados, economías ilícitas, violencia homicida, delitos electorales y delitos contra la administración pública aumentan el volumen de la contratación territorial. Dichas variables fueron usadas para construir el Índice de Captura del Estado. El tercer hallazgo muestra que la participación electoral esta correlacionada de manera ambigua con la contratación estatal. Se presentan una recomendaciones sobre focalización del gasto público en territorios con economías ilícitas.
Palabras clave: Contratación estatal, captura del Estado, participación electoral, pobreza, economías criminales.
Colombia está afectada por la presencia de grupos armados que buscan incidir sobre el curso del proceso electoral, para acceder al poder con dos objetivos (Rettberg, Leiteritz, Nasi, & Prieto, 2018). El primero, tener el control administrativo de los gobiernos locales para emplearlo a favor de las economías ilícitas. El segundo, obtener fuentes adicionales de recursos provenientes del erario municipal, lo que terminaría por acrecentar su poder, tanto económico como político (Barrios, 2021). Por lo tanto, los riesgos electorales de que el crimen organizado se apropie del control político de algunos municipios, está asociado de forma positiva con la contratación estatal. La contratación pública se convierte en un incentivo para que los actores que controlan las economías ilegales hagan presencia en localidades que tienen mayor presupuesto público. A fin de probar esta afirmación, se propone medir los riesgos de cooptación del Estado mediante la construcción del Índice de Riesgos Electorales (IRE) con el objetivo de establecer cuáles son los entes territoriales con mayor probabilidad de presencia e incidencia del crimen organizado.
A partir de la construcción del Índice de Riesgos Electorales, se elaboran modelos estadísticos que muestran los efectos de los riesgos de cooptación del Estado sobre las diferentes modalidades de contratación pública. Para ello se recurre a la estrategia empírica de crear una estructura de datos panel municipal entre los años 2016 a 2021, con el fin de establecer la existencia de esta correlación. Además, se emplean las características geográficas y de población con el propósito de establecer la consistencia estadística de los resultados obtenidos.
Igualmente, se incorporan dentro de las estimaciones los efectos de la pobreza con el propósito de establecer cómo se comporta la contratación a medida que aumenta el índice de pobreza multidimensional. A la par, se incluyen los resultados de la abstención electoral para medir la relación entre la cooptación del Estado con la participación electoral, porque las zonas con mayor abstención están asociadas con la presencia de grupos armados y economías ilegales.
Este documento tiene cinco partes. La primera es la presente introducción. La segunda revisa la literatura académica sobre el tema. La tercera parte describe la forma como se construyó el Índice de Riesgo Electoral. En la cuarta sección desarrolla la estrategia empírica que evidencia la correlación entre contratación, pobreza y cooptación del Estado. En la quinta sección se presentan los resultados de los modelos estimados y finalmente se plantean las conclusiones.
La cooptación del Estado es un concepto que nace de la forma como el gobierno ruso terminó siendo dominado por el crimen organizado, para crear un sistema cleptocrático que consiste en apoderarse del poder del Estado con el propósito de capturar las rentas a favor de intereses particulares (Grossman, 1999). Así, los gobernantes cleptocráticos para evitar las revoluciones como manifestaciones de rivalidad, gastan recursos del fisco con el objetivo de disuadir, pero si las manifestaciones prosperan terminan consumiendo más recursos, y por lo tanto elevan el valor de ser un gobernante cleptocrático. Por lo tanto, quienes han soportado con mayores rigores el exilio y la persecución ahora reclaman justas recompensas como el control de burocracias y contrataciones estatales a favor de su clientela particular (Garton, 1997).
Existen diversos mecanismos para favorecer intereses de las organizaciones delictivas y simultáneamente depredar el presupuesto público (Hellman, Jones, & Kaufmann, 2000). En ese mismo sentido, la “Captura y Cooptación del Estado” se define como un “fenómeno criminal” compuesto por un conjunto de tipos penales que le permiten a una “organización”, usar la violencia con el fin de “controlar el funcionamiento del Estado” para producir ganancias económicas en un “contexto de bajo riesgo de persecución penal” en medio de una aparente legalidad (Garay-Salamanca, De-León, & Salcedo-Albarán, 2010).
Consecuentemente, una débil institucionalidad puede ser reemplazada por actores armados y grupos de presión (Duncan, 2015) . Esta combinación deriva en un poder económico que busca incidir sobre el proceso electoral con el objetivo de apropiarse de recursos públicos y deslegitimar la legalidad del Estado. Algunos países en vías de desarrollo han padecido gobiernos cleptocratas que han llegado a ese punto debido a la capacidad de las empresas criminales de dividir a la sociedad (Acemoglu, Verdier, & Robinson, 2004). Por lo tanto, debilitar la acción colectiva de la sociedad es esencial para lograr el objetivo de cooptar el Estado. Luego, los recursos provenientes de las rentas ilegales pueden comprar a los grupos de oposición. Asimismo, la violencia permite ser instrumentalizada para acceder al poder a través de la disuasión de actos de acción colectiva de la sociedad.
De esta manera, la comprensión del crimen es un elemento sustancial para evidenciar la forma como una organización delictiva puede lograr su ascenso al poder. Los criminales son actores que emplean su racionalidad para maximizar los beneficios, y simultáneamente, se ocupan de sus costos de reputación (De León, 2007). Por lo tanto, su comportamiento infractor requiere de refinados métodos financieros no solo para blanquear sus activos, sino adicionalmente para que su conducta sea normalizada por la sociedad (Cooley, Heathershaw, & Sharman, 2018). Así, la creación de estas “nuevas normas sociales” requiere de intermediarios que les permita crear una imagen de empresarios y filántropos, lo que permite que accedan a la contratación Estatal y al poder político con fines de depredar el erario.
Hay evidencia sobre como los grupos armados que hacen presencia en la región Caribe de Colombia lograron altos niveles de participación en la elaboración de políticas públicas (Trejos & Cantillo, 2018). En otras palabras, cooptaron el poder político regional lo que les permitió tener una amplia base clientelar que logro incidir sobre la estructura social. En esencia se apoderaron de los bienes públicos por medio de amenazas, lo que les permitió a estas estructuras armadas tener el control de la administración pública, lo que llevó a tener a su vez control territorial a un bajo costo criminal porque la posibilidad de instrumentalizar la violencia les permitía generar normas sociales, lo cual facilitó que estos grupos armados definieran el rumbo de la administración estatal a nivel local.
Igualmente, en los municipios donde convergen economías ilícitas hay un mecanismo de implantación y mantenimiento de hegemonías territoriales, no obstante, en las zonas donde la comunidad ha convivido con este tipo de estructuras criminales surge una interacción social que forma un “contrato social, dando lugar a un nuevo orden, de los grupos armados” que terminan dirimiendo disputas civiles de la sociedad (Arjona, 2017).
Asimismo, la pobreza está correlacionada positivamente con la desigualdad y el crimen violento (Botello, 2014), no obstante, la relación entre pobreza y contratación estatal es un tema que no ha explorado la literatura académica. Lo mismo sucede con la abstención electoral. Esté documento explora esta relación para dar una aproximación sobre estos asuntos. Lo que implica que se debe construir el Índice de Captura del Estado para responder estos interrogantes.
La unidad de análisis para la construcción del Índice es el municipio; esto significa que los datos serán medidos a nivel de este ente territorial. El propósito de construir un Índice de Captura del Estado es agrupar los elementos que permiten a una organización criminal apoderarse del control político y administrativo de un municipio, el cual recibe recursos del gobierno central a través del presupuesto público, y que a su vez genera ingresos fiscales provenientes de ingresos tributarios propios.
Por lo tanto, para construir un Índice se deben identificar los indicadores que contienen las variables que determinan el riesgo de un municipio de ser depredado por actores que pretenden tomar el control administrativo local. Es recomendable tener en cuenta valoraciones de seguridad nacional (Grautoff & Chavarro, 2010). De igual manera, conviene incluir variables asociadas con la estabilidad del sistema político, variables que miden los recursos monetarios y también la capacidad de ciertos actores para acceder al control de la administración pública por medio de la intimidación. Las variables que se tomaron en cuenta dadas estas características son:
Delitos contra la administración pública: hacen parte de la Captura y Cooptación del Estado al ser un mecanismo por medio del cual las organizaciones criminales se apropian de los procesos de toma de decisión del Estado a nivel territorial.
Presencia de economías ilícitas: son importantes para la Captura y Cooptación del Estado porque deben ser combatidas por la administración pública. Las economías ilícitas pueden ser más grandes que las economías lícitas.
Delitos contra los mecanismos de participación democrática: son el primer paso para el control del Estado en el nivel territorial por medio de una apariencia de legalidad. El crimen organizado ha desarrollado capacidades para participar en el proceso democrático.
Tasa de homicidios por cien mil habitantes: este es un indicador de la disputa por el control territorial y la solución de diferencias en las economías criminales.
Presencia de Grupos Armados: es relevante porque aspiran a controlar el Estado en el nivel territorial.
Actos de terrorismo: indica el control que sobre el territorio tiene un grupo armado organizado.
Homicidios de líderes: son un indicador de la disputa por la renovación del liderazgo político local.
Delitos contra el medio ambiente reflejan la intensidad de las economías criminales.
A partir de las variables enunciadas anteriormente, se construyó el Índice de Captura del Estado2, las variables continuas se convirtieron en términos de tasas por cien mil habitantes con el propósito de incorporar información de tipo geográfica.
Con las variables convertidas en tasas por cien mil habitantes, se procedió a transformarlas en términos de desviaciones estándar.
Finalmente, con estas variables se construyó un Índice que contenía los factores anteriormente mencionados, siguiendo la siguiente función:
El Índice de Captura del Estado permite arrojar un orden de priorización por lo que se procedió a re - escalar los resultados, para que estos se ubiquen entre valores de 1 a 100 de manera continua.
Así, entre más cercano el resultado del indicador a 100 son municipios con mayor probabilidad de ser cooptados, por lo tanto, deben ser intervenidos de forma prioritaria para impedir que mediante el proceso electoral algún sector del crimen organizado se apodere u oriente la toma de decisiones del gobierno a nivel municipal. Mientras que los municipios con un indicador cercano a 1 poseen baja probabilidad de ser cooptados.
La Captura del Estado es un fenómeno criminal que se caracteriza por el control que ejerce sobre la administración pública una organización que participa en el proceso electoral con el fin de controlar cargos clave para la asignación y ejecución presupuestal. El control de cargos clave permite producir ganancias económicas en medio de una apariencia de legalidad, lo que hace más difícil la investigación criminal.
A partir de la construcción de este Índice, se procede a presentar la estrategia empírica que permita establecer la relación entre el riesgo de cooptación del Estado y la contratación pública. Por lo tanto, en la siguiente sección se va a desarrollar la evidencia empírica que da luces sobre este fenómeno político.
Estudiamos los efectos que tiene la pobreza sobre las seis formas de contratación que tienen las autoridades locales para garantizar bienes públicos en los 1.122 municipios del país. Igualmente, se estableció como se correlaciona el Índice de Captura del estado que fue explicado en la sección anterior con el propósito de establecer como este riesgo está asociado con el erario público local. De igual forma, se usa la abstención electoral de la segunda vuelta presidencial del año 2018, porque este proceso electoral es por definición el que menor nivel de abstención presentó a nivel municipal; dado este fenómeno, es posible medir los efectos de la baja participación electoral sobre la forma de la contratación pública. En otras palabras, estas variables son una aproximación a los efectos de la cooptación del Estado, la pobreza y la abstención electoral que son los fenómenos de interés de la presente investigación.
La fuente para estos datos es la contratación estatal para el periodo 2016 a 2021 proveniente de la base de datos de la Auditoría General de la República; mientras que la pobreza se mide por medio del Índice de Pobreza Multidimensional calculado por el DANE con datos del Censo de 2018. La información de la abstención electoral emana de la base de datos de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Asimismo, la información geográfica de los municipios proviene del Panel Municipal elaborado por la Universidad de los Andes. De igual manera, la construcción de las variables delictivas del Índice se basó en datos del Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (SIEDCO) de la Policía Nacional de Colombia
Con el fin de estandarizar la información, esta se transformó por medio de logaritmos naturales con el propósito de controlar la varianza de las variables y poder trabajar con un nivel de escala normalizado, lo cual permite interpretar los resultados en forma porcentual.
Las bases de datos se organizaron en una estructura de datos panel, con el propósito de tener las dimensiones de tiempo y municipios. De tal forma que la variable de interés es la contratación que se denota como , donde m corresponde a la unidad geográfica municipal y t al año. El resto de las variables estan en términos de logaritmos, al igual que la batería de controles geográficos y de población de los 1.122 municipios. La expresión canónica se presenta a continuación:
La estimación, se realiza a través de efectos aleatorios de municipio tal como lo realizaran Krueger y Ashenfelter (1992) porque en este caso los datos de las variables de interés y los controles no cambian a través del tiempo, y para encontrar las estimaciones se asume que los efectos fijos son por definición igual que los efectos aleatorios. Igualmente, Geronimus y Korenman (1992) recurren a esta misma estrategia cuando las características de los individuos no cambian a través del tiempo, pero requieren controlar los efectos sobre la variable dependiente.
Conjuntamente, los efectos aleatorios son eficientes si las variables de interés no están correlacionadas con las variables inobservables del municipio. Además, se emplean efectos fijos de tiempo que se representan por , con el propósito de aislar efectos inobservables del territorio, pero que pueden afectar los resultados. También, se incluye una batería de controles geográficos y de población, lo que permite realizar las estimaciones sin pérdida de generalidad. Es decir, que la media de las variables no observadas es igual a cero. En la siguiente sección se mostrarán los resultados obtenidos y la discusión que de allí se deriva.
En esta sección se presentan los resultados econométricos agrupados por la modalidad de contratación y su relación con las variables independientes, a saber: pobreza, la captura del Estado y la participación electoral.
La contratación directa disminuye cuando aumenta la pobreza. Esto se puede afirmar con un nivel de confianza del 99%. Este resultado no cambia en presencia de otras variables. Es decir, hay una correlación negativa y estable entre la contratación directa y la pobreza en los municipios. En otras palabras, en aquellos municipios en donde hay un mayor Índice de Pobreza Multidimensional medido por el DANE tiende a ser menor la contratación directa. Por otra parte, la contratación directa tiene una correlación positiva y estable con el Índice de Captura del Estado; esto significa que en presencia de actores armados, violencia homicida, delitos contra la administración pública, delitos contra los mecanismos de participación democrática, y delitos contra el medio ambiente, tiende a aumenta la contratación directa; esto se puede afirmar con un 99% de confianza. Por último, la contratación directa se correlaciona negativamente con la participación electoral, es decir, cuando hay una mayor participación política disminuye la contratación directa (estos resultados son válidos cuando la ecuación se calcula de manera simultánea con la pobreza y la captura del Estado). Sin embargo, el efecto de la participación sobre la contratación directa desaparece en presencia de variables geográficas como el área y la altura del municipio, entre otras. (Ver: Tabla uno: Variable dependiente contratación directa).
La contratación efectuada por medio de la modalidad de concurso de méritos tiene una correlación negativa con el IPM. Esto significa que a mayor pobreza en el municipio menor cantidad de recursos son contratados por concurso de méritos. Por contrario, la contratación por concurso de méritos aumenta cuando es mayor el Índice de Captura del Estado. Por último, la participación electoral tiene una correlación ambigua con la contratación por concurso de méritos, es decir, cambia de signo dependiendo de las variables que la acompañan en la ecuación (Ver: Tabla dos: Variable dependiente contratación concurso de méritos).
La contratación realizada por medio de la licitación pública se comporta de manera semejante a las otras modalidades analizadas. Esto implica que las licitaciones tienden a disminuir cuando aumenta el IMP, tienden a aumentar en presencia del Índice de Captura del Estado y tienen una relación inestable en términos estadísticos con la participación electoral (ver: Tabla tres: Variable dependiente contratación licitación pública).
La contratación por mínima cuantía tiene una correlación negativa con la pobreza; esta modalidad también disminuye en presencia de la pobreza de los habitantes del municipio. De igual manera, el volumen de recursos contratados por mínima aumenta cuando aumenta el Índice de Captura del Estado. Por último, vale la pena resaltar que la participación electoral no es estadísticamente significativa en presencia de la pobreza y la captura del Estado pero sí se hace positiva y estadísticamente significativa si se tienen en cuenta las variables de control.
Las variables analizadas tienen una particular distribución en el espacio. En los mapas del anexo geográfico se puede explorar el modo en que las variables coinciden visualmente en la geografía municipal de Colombia. De manera tentativa se puede confirmar la tesis formulada en el documento sobre el valor de la contratación per capita (en dos modalidades) y el Índice de Pobreza Multidimensional. Se puede hacer otro tanto con el Índice de Captura del Estado. Desde luego, estos son ejercicios orientadores y no concluyentes. Sin embargo, sí permiten usar la superposición de mapas para identificar la coincidencia y sentido de algunas de las variables de interés. Por otro lado, los mapas presentados en este texto abren la posibilidad de aumentar el nivel de desagregación de los datos incluso dentro de la geografía de un mismo municipio. Así, el Anexo geográfico propone una agenda de investigación espacial en la que la econometría no espacial pueda integrarse a la econometría espacial.
Las cuatro modalidades de contratación analizadas disminuyen cuando aumenta la pobreza. Esto significa que a medida que los habitantes tienen deficiencias en vivienda, acceso a servicios públicos y educación la destinación del gasto público asociado a la contratación directa, la selección abreviada, el concursos de méritos y la licitación es menor (ver: Tabla cinco: Variable dependiente diferentes modalidades de contratación). Estos resultados son contraintuitivos porque la teoría fiscal afirma que en la medida en que una sociedad tiene carencias básicas para llevar una vida digna, el Estado debe entrar a paliar las necesidades de la población por medio de un gasto público que debe servir para producir a su vez bienes públicos.
Sin embargo, en este caso son los municipios con menores niveles de pobreza donde aumenta la intervención del gobierno local vía la contratación pública. En otras palabras, este tipo de destinación del gasto no mitiga la falta de acceso a bienes públicos de la población. Se puede afirmar que la eficiencia del gasto público no se cumple para este tipo de destinación de los ingresos fiscales del municipio; lo que supondría una revisión de la focalización del gasto municipal.
Ahora, los posibles canales de transmisión del comportamiento que sigue el gasto público discriminado por las distintas modalidades de la contratación municipal pueden estar asociados a la presencia de economías ilícitas y al proceso electoral. Esta afirmación se desprende de la relación encontrada entre el Índice de Captura del Estado, el cual contiene la presencia de los grupos armados y los diferentes tipos de economías ilícitas.
Es decir, a medida que aumenta el Índice de Captura del Estado la contratación pública aumenta, controlado por factores geográficos y demográficos del municipio, así como por el efecto de la pobreza. En otras palabras, el gasto municipal desciende para los municipios más pobres, pero se incrementa ante la presencia de los mercados ilegales; lo que resulta inquietante en términos de formulación de política pública porque los datos podrían estar revelando el camino como se forma la simbiosis entre mercados ilegales y el gasto municipal. Así, entre más recursos fiscales recibe el municipio, se incrementa la probabilidad de ser capturado por el crimen organizado. Además, la presencia de estos grupos de presión podría estar incrementar la demanda por recursos del Estado, sin tener en cuenta los principios de focalización y eficiencia del gasto público.
Asimismo, un canal de transmisión del comportamiento descrito anteriormente es la abstención electoral, la cual es un problema para la consolidación de la democracia. No obstante, este fenómeno no ha sido evaluado como un riesgo de seguridad. Sin embargo, las mediciones realizadas indican que esta es significativa y asociada negativamente con las distintas modalidades de contratación. Esto implica que a medida que aumentan los niveles de participación política electoral la contratación municipal se incrementa. Lo que podría estar mostrando que la reducción de la participación política afecta la destinación de bienes públicos.
En síntesis, se realizó la construcción de un Índice de Captura del Estado que permite medir los riesgos de cooptación del Estado, porque este contiene los efectos de los mercados ilegales, la presencia de grupos armados y la violencia instrumental que sirve como una forma de control político a nivel municipal.
El primer descubrimiento es que la contratación cae para las modalidades de contratación analizadas lo que es contraintuitivo porque ante condiciones de baja calidad de vida de los habitantes del municipio el gasto desciende; lo que implica problemas de focalización y eficiencia del gasto público.
El segundo hallazgo es que el Índice de Captura del Estado incrementa las modalidades de contratación estudiadas lo que evidencia que la presencia de economías ilícitas, así como la violencia instrumental incrementa el gasto del Estado vía la contratación pública. Lo que podría estar evidenciando como los grupos de presión y crimen organizado tienen influencia sobre la administración del Estado, sin que necesariamente se cumplan los principios de eficiencia y focalización del gasto.
Finalmente, se encontró que la abstención electoral esta correlacionada de forma negativa con la contratación estatal; lo que revela que una reducción de la participación política termina siendo castigada por las empresas electorales.
En conclusión, este documento da luces sobre cómo pueden adelantarse intervenciones de política pública en dos sentidos. El primero, mejorando la focalización de la contratación estatal y en segunda medida, realizando planes de intervención para evitar que los municipios puedan ser capturados por el crimen organizado que controla los mercados ilegales.
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